Cómo poner precio al CO2 de las importaciones en Europa: una perspectiva desde España

El actual sistema para que empresas y consumidores asuman el coste de las emisiones industriales en la Unión Europea se basa en un mercado de derechos de emisión que exime a los bienes estén expuestos a competencia externa. Como resultado, disminuye o elimina el incentivo para reducir las emisiones de carbono: aunque el precio por derecho de emisión (correspondiente a 1 tonelada emitida) dentro del sistema ha rondado los 30-35 euros en los últimos años, el precio efectivo en España sumando todos los impuestos y mecanismos fue estimado por la OCDE en menos de 15 euros en 2015.

Para ayudar a cerrar esta brecha en España y en todo el continente, la Comisión Europea propuso el pasado mes de julio un Mecanismo de Ajuste en Frontera (CBAM) para gravar los productos importados en función de sus emisiones, sometiéndolos al mismo precio que los bienes europeos para, en el plazo de una década, no necesitar ya las exenciones en sectores expuestos a competencia exterior. Los sectores contemplados inicialmente son la electricidad, el aluminio, los fertilizantes, los productos siderúrgicos y el cemento, aunque la Comisión espera ampliar el ámbito de aplicación en los próximos años.

Desde EsadeEcPol prevemos cuatro obstáculos clave para mejorar el sistema actual a través de la propuesta de CBAM, que socavarán su eficacia en el objetivo central de cerrar la brecha de precios de emisiones pero sin reducir los costes para industrias, trabajadores y consumidores locales:

→ Inaplicabilidad sobre las emisiones reales. La verificación de todas las etapas de producción de los bienes importados es casi imposible. El grado de especificidad exigido por la propuesta actual ofrece un número de lagunas difícil de prever y da lugar a tácticas destinadas a eludir la tarificación del carbono. Este proceso será especialmente duro para las PYMES comerciales, que ocupan un lugar destacado en el ecosistema empresarial español. Al mismo tiempo, los importadores podrán seguir utilizando al menos dos estrategias para reducir las emisiones aparentes incorporadas a sus productos:

1. Certificar como productos de bajas emisiones los exportados a la zona UE+NAFTA y dejar los no certificables para los mercados nacionales o de terceros países.

2. Enviar sus productos a Europa a través de rutas indirectas para beneficiarse de condiciones menos severas establecidas por otros países. En este caso, será crucial la labor de adecuar hasta el más mínimo detalle el nuevo sistema CBAM con los sistemas existentes de terceros países. Cualquier asimetría, altamente probable debido a las consideraciones geopolíticas más amplias que implica cualquier negociación de este calibre, aumentará la disponibilidad de esta estrategia. La industria del automóvil en España está especialmente expuesta a este riesgo y al anterior, dada su intrincada estructura y su actual dependencia de las importaciones de hierro y acero.

→ Valores no verificables. Cuando las emisiones reales de los productos importados no pueden ser verificadas, la Comisión propone recurrir a medias por defecto (ya sea la media de las emisiones del país exportador o, más probablemente, la media del 10% de los principales emisores dentro de la UE). Ambas ofrecen mucho margen a los productores no europeos que se sitúan por encima de ambas medias, por lo que no tienen prácticamente ningún incentivo claro para bajar. Además, los que están en la media o justo por encima de ella podrían verse tentados incluso a aumentar su nivel de emisiones actual, produciendo el efecto contrario, por ejemplo, el sector del cemento, muy destacado en España.

→ Falta de exención para los exportadores. La propuesta del CBAM no exime a los exportadores europeos de pagar el precio del carbono. Se argumenta que esto no es viable bajo las normas de la OMC, pero el resultado es que si los productos europeos, más limpios pero menos competitivos, acaban siendo expulsados de los mercados internacionales, la demanda (y, por tanto, la producción) se desplazará hacia productos menos limpios. De nuevo, la fabricación basada en el metal (por ejemplo, coches, maquinaria) y la producción de cemento están particularmente expuestas dentro de los intereses españoles.

* Esta falta de exenciones, unida a la eliminación de los derechos de emisión ahora gratuitos, puede afectar de manera particularmente negativa a determinados sectores (empresas y trabajadores): según las estimaciones actuales, entre los sectores incluidos en el ámbito de aplicación actual del CBAM, podría acabar expulsando de los mercados mundiales a los productos comparativamente menos emisores originarios de la UE. El hierro, el acero y el cemento (precisamente los que podrían tener un mayor impacto en la dinámica de la producción española) acaparan con diferencia la mayor parte de los derechos de emisión gratuitos. Otros sectores como el cerámico o el papel también pueden quedar expuestos a medio plazo.

→ Cambios dentro de la cadena de valor. La aplicación del CBAM sólo a algunos sectores de materiales básicos puede crear un desplazamiento de las importaciones hacia productos manufacturados que los incorporen sin tener que pagar el precio del carbono gracias a las estrategias de evasión arriba descritas. Estos productos suelen tener un mayor valor añadido, lo cual podría dañar a las industrias manufactureras locales. En España, la del automóvil está particularmente expuesta.

A todo lo anterior hay que añadir los posibles efectos de la inflación a medio y largo plazo. La fijación del precio de las emisiones, aunque sea de alcance limitado, producirá probablemente una subida de precios. La inflación relacionada con la transición energética está encontrando un papel destacado en los países dependientes de las importaciones, como España. A través de estos canales, los votantes perciben un vínculo en su mente entre el aumento de los precios y la descarbonización. Cualquier nuevo elemento con el potencial de reforzar este vínculo debería ser considerado cuidadosamente desde un punto de vista político, añadiendo disposiciones para minimizar el impacto potencial de los precios y equilibrarlo, especialmente para los hogares de bajos ingresos que podrían verse afectados de forma desproporcionada por él. Otra alternativa sería aprobar primero el Fondo Social, como paraguas para proteger a los consumidores de los efectos negativos del CBAM o de la ampliación del ETS.

La puesta en marcha de una política que corre el riesgo de producir efectos secundarios
sin alcanzar significativamente su objetivo principal, como es el caso del CBAM en su diseño actual, podría servir de acicate precisamente para estas perspectivas escépticas sobre la transición energética.

Por ello, es urgente poner sobre la mesa propuestas que maximicen el efecto deseado de incorporar los costes de las emisiones en los precios, minimizando los efectos secundarios. En este sentido, la actual propuesta de CBAM se beneficiaría de una mayor atención a los impactos en los exportadores enfocado a premiar a aquellos que tienen un mejor perfil de emisiones, especialmente para proteger a sus trabajadores.

Más importante aún es garantizar que se reduzca mucho más el riesgo de fuga de emisiones a lo largo de la cadena de valor, algo que podría abordarse mejor con precios nacionales del carbono coordinados a nivel mundial. Una política fallida de costes sin beneficios podría poner en peligro la legitimidad de las futuras políticas necesarias para garantizar la descarbonización.