Despoblación y políticas de lugar: un análisis de la brecha demográfica, económica y de actitudes

La polarización territorial está entre las principales mega-tendencias de la globalización del siglo XXI. Las causas de la despoblación son estructurales y están asociadas a las dinámicas de la globalización y a las economías de aglomeración. En este policy brief analizamos los datos de la evolución de la despoblación en España a lo largo de los últimos 25 años y estudiamos las diferentes manifestaciones de la brecha territorial: demográficas, económicas y en las actitudes de los ciudadanos. También abordamos las diferentes opciones de políticas públicas disponibles que pueden servir para abordar el fenómeno.

La despoblación en España no es nada uniforme. De hecho, entre 1996 y 2020, la población en municipios pequeños y rurales creció, de media, un 9,6%. Sin embargo, ese crecimiento se distribuyó de forma muy desigual. Mientras que el conjunto de municipios rurales de algunas Comunidades Autónomas como Madrid (45%), Murcia (34%) o Cataluña (31%) creció de forma muy significativa, en otras comunidades como Asturias (-26,9%), Castilla y León (-19,7%), Galicia (-16,9%) o Extremadura (-9,6%) cayó de forma muy pronunciada.

El crecimiento de los municipios pequeños se concentra en el litoral mediterráneo y las islas, en torno a las capitales de provincia y grandes ciudades y en los ejes principales de comunicación. En Castilla y León, por ejemplo, aunque la mayoría de sus municipios pierden entre el 25% y el 50% de su población, los que colindan con capitales de provincia ganan población. Por su parte, los municipios pequeños cerca de las grandes ciudades – por ejemplo, municipios cercanos a Madrid en las provincias de Guadalajara o Toledo – experimentan un crecimiento superior al 50% en muchos casos.

El efecto de la pandemia en los flujos migratorios se ha traducido en una mejora del saldo de los municipios con menos de 10.000 habitantes en España. Sin embargo, esa mejora se explica, sobre todo, porque la pandemia frena el éxodo de los municipios pequeños y rurales (en más de 60.000 personas, comparado con la media de años anteriores) y no tanto por la llegada de población de las ciudades a los pueblos. En los municipios pequeños en provincias cercanas a Madrid y Barcelona (como Ávila o Girona) sí se observa un fuerte crecimiento de residentes provenientes de las grandes ciudades en 2020.

La brecha urbano-rural muestra marcadas diferencias demográficas. En las zonas rurales, por ejemplo, el porcentaje de población mayor de 65 años ronda el 40% mientras que en las zonas urbanas ese porcentaje es del 28%. También hay menos mujeres: mientras en las ciudades grandes hay 95 hombres por cada 100 mujeres, en las zonas rurales son 102.

La brecha económica urbano-rural es también profunda. Mientras que las regiones urbanas concentran más del 65% del empleo y son capaces de generar más del 66% de todo el PIB, las rurales congregan menos del 2% del empleo generando cifras similares en PIB. Son remarcables, a su vez, las diferencias en productividad, así como aquellas relativas al desempeño empresarial medido a través del tamaño medio de las empresas (4,5 trabajadores frente a 2,8 de las zonas rurales) y la tasa de supervivencia empresarial.

La brecha de ingresos (antes de impuestos) entre las zonas urbanas y rurales parece ser un fuerte incentivo a la atracción de talento joven: para los que se encuentran en percentil 20 de la distribución, la brecha es de 862 euros. Entre los que más renta ingresan, los del percentil 80 de la distribución, la brecha crece: los que están en las ciudades grandes ingresan casi 5.000 euros más al año que sus equivalentes en municipios pequeños.

La brecha económica y demográfica, como en muchas otras economías avanzadas, está asociada a una brecha de valores y  a un mayor descontento social en los territorios en declive. Los datos muestran que en los municipios grandes la población tiende a ser más tolerante con la inmigración, el aborto, la homosexualidad o la igualdad de género. Los datos también capturan diferencias en actitudes frente a las instituciones democráticas, con muestras  de mayor descontento en los municipios rurales. Estos datos deben tomarse con cautela, puesto que están condicionados por la limitada disponibilidad de datos de calidad en España y otros factores como la diferente composición de la población.

Un elemento relevante para explicar las causas del descontento está ligado a la brecha de satisfacción con los servicios públicos en los diferentes territorios. Se observan algunos patrones interesantes que, en algunos casos, podrían resultar contraintuitivos. En relación con la educación, por ejemplo, el porcentaje de satisfacción de la ciudadanía tiende a descender cuanto mayor es el tamaño del municipio. En transporte, se da la tendencia opuesta. Cuanto más pequeño es el municipio, menor satisfacción con los servicios de transporte ofrecidos. Y algo similar ocurre con la sanidad.

La despoblación genera costes sociales más allá de los meramente económicos. Estos costes aumentan según crece la despoblación.  De ahí que resulte necesario articular políticas efectivas para tratar de mitigar sus efectos a lo largo del tiempo. No existen soluciones mágicas para ello, y en el mejor de los casos el objetivo de las políticas será el de ralentizar un proceso que, para determinados territorios, es inevitable.

En los últimos tiempos se han multiplicado los compromisos de inversión en todos los niveles de gobierno para luchar contra la despoblación. El propio plan de recuperación del gobierno incluye un compromiso de 10.000 millones con este objetivo, aunque en realidad agrupa políticas muy variadas y poco aterrizadas en este sentido. En España, sin embargo, el debate sobre qué políticas e inversiones funcionan ha estado hasta ahora completamente ausente.

En nuestro análisis de la evidencia comparada encontramos lo siguiente:

• Se pueden dar dinámicas de repoblación entre municipios rurales cercanos a las grandes ciudades.
• Las políticas top-down de grandes infraestructuras (aeropuertos, etc.) tipo “elefantes blancos” no suelen ser una buena idea. Su efectividad está, además, fuertemente condicionada por la calidad institucional de la región.
• El foco de las políticas, por tanto, debe centrarse en favorecer las condiciones para que se genere actividad económica en las zonas en declive, adaptando las políticas a las necesidades y oportunidades de cada lugar. Un buen ejemplo de este cambio de enfoque es el aplicado en Escocia con la “Highlands and Islands Enterprise”, con bastante éxito: una agencia independiente encargada de identificar y priorizar las inversiones.
• Dividimos entre dos tipos de políticas: (1) las políticas a gran escala que se centran en mitigar las dinámicas centro-periferia y (2) las políticas a pequeña escala que también varían según las características del municipio.
• En el primer grupo, la evidencia muestra que las inversiones en infraestructuras que conectan la periferia con el centro, tienden a acelerar (más que a contener) las dinámicas de despoblación. Por otra parte, las infraestructuras que conectan núcleos de actividad en la periferia pueden contribuir a ralentizar el proceso de despoblación. A su vez, las políticas de descentralización de la gobernanza (toma de decisiones e instituciones) pueden generar dinámicas positivas de oportunidades en regiones en declive.
• En el segundo grupo encontramos que las políticas de incentivos fiscales parecen tener un efecto positivo en disminuir el ritmo de despoblación, pero su efectividad varía con el tamaño del municipio y tienen efectos heterogéneos en el empleo.
• Las políticas de natalidad para municipios pequeños son una mala inversión si no se generan las oportunidades para que los jóvenes se queden después en esas zonas en declive. En cambio, las políticas activas de atracción de inmigración sí muestran efectos positivos, particularmente en municipios cerca de ciudades grandes o con una fuerte orientación al sector turístico.
• La inversión en escuelas y la descentralización de universidades sí parece mostrar efectos positivos para frenar la despoblación y generar oportunidades en zonas en declive.
• La expansión digital puede ser clave en una estrategia de repoblación pero teniendo en cuenta que el poder del face-to-face de las ciudades es mucho mayor, lo que limita los beneficios esperados de la digitalización.